中国高考移民诉讼第一案追问:我的高考权在哪?

      核心提示:高考在即，88名西安考生却因学籍和户籍不符合陕西省招生政策而被取消高考资格，原因是西安市与陕西省的高考政策发生冲突。4月18日，14名考生状告有关部门。有关专家认为，陕西省教育部门认定多名考生属高考移民的法律依据值得商榷，即使这一政策程序及实体合法，也应对这些作为特殊群体的考生施以法律救济。

几名学生家长站在法院门口愁眉不展。 刘忠文图

    中国高考移民诉讼第一案追问 

　　据法制周报报道，随着高考的一天天临近，近日，14名西安考生却突然接到通知，因学籍和户籍不符合陕西省招生政策而被取消高考资格。面对这样一纸通知，学生家长们难以理解，称他们是按照西安市“在小城镇买房落户”的政策合法迁入户籍的，报考也符合西安市有关招生政策，考生本已通过高考资格审查取得准考证号，现在为何取消学生的高考资格呢？

　　2008年4月18日，家长们以14名考生的名义，将西安市招办、灞桥区招办和区教育局告上了法庭。此案将在5月14日上午开庭审理。这起罕见的“群体诉讼案”，堪称中国“高考移民诉讼第一案”。

　　此事引起了不少专家对陕西省教育部门认定高考移民的法律依据提出了质疑，认为即使这一政策程序及实体合法，也应对这些作为特殊群体的考生施以法律救济。“教育部门应本着依法行政和人性化的原则，出台遏制高考移民的政策。”有专家这样表示。

　　如何认定高考移民？政府各部门的招生政策为何出现冲突？这起高考移民诉讼案，无疑是对教育行政机关的一场考验。

 　　一个优等生的变化

　　离高考只有一个月了，同学们都在做考前冲刺，西安市灞桥区的高三学生王平(化名)却整天在网吧和篮球场上度日。

　　王平是这次西安高考移民诉讼案中的考生之一，因不符合陕西省招生部门“户籍在陕西不满3年”以及“高中学籍在陕不满3年”的规定，他与西安市其他87名考生被取消了高考资格。家长们多次沟通无果，无奈之下，他们以包括王平在内的14名考生的名义，将西安市招办、灞桥区招办和区教育局告上了法庭，请求恢复他们在陕西省报名参加高考的资格。

　　5月11日，《法制周报》记者跟随王平的父亲王国强(化名)来到了灞桥区某高中。王国强听说儿子没有参加学校的月考，心急如焚，他以为学校不让涉嫌高考移民的几个考生参加考试。

　　记者看到，尽管是周日，高三年级的学生仍充满紧张而忙碌的气氛，教室里鸦雀无声，学生们正在聚精会神地答卷。但透过窗户玻璃望进去，发现考场上有不少空位置。班主任老师向家长解释，“这两个月王平总是缺课，成绩直线下滑”，说完连声叹息。在上学期的期末考试中，王平进入了班级前五名，这次被取消高考资格，让王国强望子成龙的愿望成了泡影。

　　家长在操场上找到了王平，他正跟其他几个被取消高考资格的同学顶着烈日打篮球。面对父亲的责问，他反问道，“复习有什么用，反正又不让参加高考。现在我一坐下来就想这事，心里根本静不下来，你要我怎么复习？”

　　一个同学十分感慨地说：“今年多好的机会，陕西高考录取率几乎是二比一，凭他的实力，上个一本没问题。人一生有几次这样的机会？一旦错过也许就成终生遗憾了。”

　　老潘跟王国强同样着急，儿子被取消高考资格后，受不了同学们的议论，最后不愿去学校了，他便请了家教让儿子在家复习。“孩子变得越来越自卑，好友打来电话也不敢接，就像一夜之间成了‘二等公民’。”他急切希望法院能公正审判，“无论怎么样，政策‘打架’，责任不在家长，现在高考临近，总要让孩子有个参加考试的地方，不能让孩子们成为政府不同部门间政策差异的牺牲品！”

　　老潘的观点代表了大多数家长的意见，这场高考移民风波给考生们带来了很大变化。许多考生产生了厌学情绪，不愿回到学校读书，有一位考生一时想不通而离家出走，还有一个同样被取消高考资格的学生本学期一开学就转到高二复读去了，甚至有的家长无奈之下选择了让学生出国留学。

　　合法落户成“非法高考移民”

　　老潘告诉《法制周报》记者，他原籍河南南阳，妻子在单位南阳油田提前退休后，于2006年2月在灞桥区一个小区买房，儿子的户口是在2006年9月25日迁移过来的。

　　来西安之前，就有同学提醒他，外地考生在陕西参加高考要户籍、学籍满3年。他从开发商那里看到西安市的招生文件，后来又去了西安市和灞桥区招生办，“两个地方都说，按现在的政策落户不受影响，只要政策没有大的变化就没问题。我当时的理解就是，按现在政策是没有问题的。”

　　他又从《西安市教育考试中心关于做好2008年西安市普通高校招生考试报名工作的通知》(市教考发【2007】92号)和西安市各区县关于2008年高考报名的通知中，看到有这样一个条款：在西安常住户口不满3年、高级中等教育学籍在西安不满3年者不得报名参加高考，但考生本人“跟随父亲或母亲户口迁入我市、军转安置、工作调动等正常落户者不受户籍、学籍年限限制”。

　　“跟随父亲或母亲户口迁入我市等正常落户者不受户籍、学籍年限限制” ，这一条让他吃了一颗定心丸。随后，他跟其他正常购房者落户一样，在西安市公安部门顺利办理了户籍，成为西安市民。

　　2007年12月底，西安市及其各区对高考考生进行了严格、慎重、反复的报名资格审查，在采集数码照片前，为了慎重起见，各区招办和西安市招办再次对户籍不满3年的考生的资格进行了审查，确认后给这些考生采集了数码照片，并编排了准考证号。也就在再次接受审查的时候，老潘认识了灞桥区其他10余位考生家长。

　　2008年1月31日，老潘却接到学校通知：他儿子被取消了高考资格。这犹如一个晴天霹雳，让他们一家整个春节都处于一种恐慌之中。年后，他与其他家长一直奔波在学校和各级招生教育部门之间，却未能解决问题。

　　老潘疑惑的是，明明是根据西安市的户籍制度落户和招生政策报考，怎么到最后成了“非法高考移民”呢？

　　他和其他家长发现了陕西省和西安市的招生规定中有一个细微而至关重要的差异：在灞桥区和西安市的规定中，均指出“跟随父亲或母亲户口迁入我市、军转安置、工作调动等正常落户者，不受户籍、学籍年限限制”；而陕西省的规定则是：“考生本人跟随父亲(母亲)因军转安置、工作调动等正常迁移在陕落户者，不受户籍、学籍年限限制”，后者的表述中，比前者少了一条“跟随父亲或母亲户口迁入我市”。

　　老潘说，在上访中，西安市和灞桥区的招生部门对他们表示同情，为了解决这部分考生的问题，多次向上级部门请示。而陕西省招生办一位负责人给家长们的答复却是：西安市的这种高考招生政策是错误的，不符合省里的精神，将追究有关方面的责任；对不受户籍、学籍年限限制的特殊情况，省招生办只承认“必须是调到党政机关及国有企事业单位”这两种。同时这位负责人也表示，“没有人说你们是高考移民，你们只是不符合户籍、学籍均满3年的规定。”

 　　政策之争

　　在老潘和其他家长们的眼里，“高考政策是一级根据一级来制订的，西安市和灞桥区的招生文件与陕西省的政策发生冲突造成的后果，不应该让我们来承担，况且孩子们已经经过了两次西安市的高考资格审查。”

　　2005年6月，“海南高考移民事件”发生之后，教育部提出各地可以根据实际情况制定高考报考资格的认定措施。2005年，教育部办公厅、公安部办公厅下发了《关于做好普通高校招生全国统一考试考生报名资格审查工作的通知》，指出：“近年来，部分考生在普通高校招生全国统一考试报名前利用省际间录取分数线差异，通过办理非正常户口迁移手续，在分数线较低的省份获取报考资格和较多的录取机会，这些考生绝大多数未在户口迁入地实际居住和接受高中教育。”陕西省招生委员会研究决定：在陕西报考，户籍在陕西必须满3年。

　　20多天前，西安市公安局户籍管理科的何胜利警官参与了由陕西省公安厅组织的针对此事的联合调查。他认为，“我们给这些居民办理户籍是符合规定、合理合法的。”《国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》(国发[2001]6号)明确规定，经批准在小城镇落户的人员，在入学、参军、就业等方面与当地原有城镇居民享有同等权利，履行同等义务，不得对其实行歧视性政策。他认为，教育部门设置“户籍满3年才能参加高考”这个门槛，与大政方针相矛盾，从法律效力上来看，教育部门的规定也应该与国务院的规定相衔接。

　　何警官说，灞桥区属于西安市的郊区，小城镇建设要加强，这是必然趋势。但教育部门在制订、执行政策时“不切合现实”，出台政策前也没与公安机关沟通。

　　陕西省招生办公室新闻发言人郝春怀在接受媒体采访时表示，陕西省对该问题十分重视，省领导已责成西安市政府做好家长的思想工作，积极与原籍地的公安机关协调，办理户口回迁手续，陕西省教育厅对西安市招生办提出了批评，认为他们应该依法行政。但郝春怀解释：西安市招办只在业务上接受陕西省教育厅指导，在行政上归西安市领导。西安市下发的文件跟省里下发的文件不一致，陕西省教育厅无权干预，而只能将情况报给省招生委员会。

　　“我们不是高考移民”

　　在讨说法的过程中，家长们不断听到“要保护41万名陕西本地考生的合法权益”的说法，他们认为被取消高考资格根源还在于对高考移民的推定。“我们不是高考移民！”老潘气愤地对《法制周报》记者说。

　　被取消高考资格的88名考生的家长代表在一份提交陕西省有关领导的情况反映信中，也特别说到了“我们不是高考移民”。他们认为根据教育部文件，高考移民为“通过办理非正常户口迁移手续，在分数线较低的省份获取报考资格和较多的录取机会。”“我们这些家庭都是正常的户口迁移。我们之所以迁居西安，是综合考量了西安市社会经济发展前景、居住环境、生活成本、孩子教育环境等各方面因素后作出的理性选择，是为了给家庭、个人创造更好的生存和发展机会。”他们还举了几个实例：

　　李某，原籍新疆石河子，其父2003年因工作变动来西安发展，李生随父母迁居西安上学生活；陈某，原籍山东临沭，小学三年级时随家庭来西安生活，其父因投资于西安；苏某，原籍四川，其父长期在西安务工，从小在西安长大。

　　家长们还了解到，2005年至2007年，至少有300名与以上情况差不多的学生合法参加了高考。就是今年被取消高考资格的孩子中，也有不少孩子在去年、前年都已经在西安参加了高考，是因为成绩不理想、志愿没报对而复读的。

　　本案的代理律师蒋虎军告诉记者，本案与 2005年的铜川高考移民事件有本质不同，应该区别对待，前者是通过非法手段伪造户口或买户口，本案是合法的户口迁移。灞桥区是西安市的城乡结合部，属于小城镇建设的范围，为了促进当地的发展，允许买房和投资者落户。公民的高考权也是落实宪法关于公民受教育权的具体表现，高等教育法和教育法也规定对合法考生应无歧视、无差别对待。“对考生资格的确定采取一刀切，缺乏行政智慧，也缺乏人性化，不能说各地方部门之间的政策不一致，而让孩子们在火炉上烤，把他们的前途耽误了。”

　　专家质疑

　　取消考生资格缺乏法律依据

　　5月11日，4名家长受邀参加了由北京一家反歧视公益组织举办的“高考移民”研讨会，会上，多位法学专家质疑陕西省招生部门认定“高考移民”的法律依据。北京大学宪法学教授张千帆质疑陕西省教育部门出台的“户籍满3年、学籍满3年”才有资格参加高考的政策是否具有法律依据，并认为即使这一政策程序及实体合法，也应对这些作为特殊群体的考生施以法律救济。

　　西北政法大学行政法学院教授贡世康接受《法制周报》记者采访时同样认为，“西安高考移民案”的事实很清楚，核心问题是陕西省和西安市招生部门制定的规范性文件有没有法律依据和法定授权。他认为，国务院和教育部应尽快针对高考移民问题出台全国性的法规和规章，“一些政策的原则性和概括性很强，具体实施中需要制定更为细致和可操作性的规定。教育部门应本着依法行政和人性化的原则出台遏制高考移民的政策。”

　　据悉，西安灞桥区招办和西安市教育考试中心已经分别向灞桥区法院递交了行政答辩状，两家单位均认为取消这部分考生高考资格的行政行为是符合规定的。

　　灞桥区招办在答辩状中称，这部分考生的户口均属非正常转入西安落户，同时指出：西安市高考报名条件关于“跟随父亲或母亲户口迁入我市不受户籍学籍年限限制”的规定，只限于“军转安置、工作调动、再婚或原籍在西安”这4种情况，并不包含因买房或买户口等其他原因迁入者。

　　西安市教育考试中心则称，被答辩人提出西安市文件中关于小城镇落户的人员在子女就业、入学、参军等方面与当地原有的城镇居民享有同等权利，“我们认为西安市只是负责基础教育阶段，即小学到高中段的教育，普通高校招生考试属国家教育部和省政府管理，相关的政策规定由教育部和省政府制定、解释。市政府文件对高考事项没有决策权力。”

　　蒋虎军律师则认为，该案给政府最大的教训就是要依法行政，导致该案发生的直接原因是市、区和省里的规定存在冲突，教育部门取消14名考生在陕高考报名资格，理由是“户籍迁移非正常”。但户籍迁移是否正常，只能由公安机关认定，教育行政管理部门去认定公民户籍迁移是否正常，属于超越职权。“户籍政策与招生政策之间存在差异，政府部门发现漏洞，应该不断弥补，公民并没有审查各级政府规定是否一致的义务，也不应为此负责并承担后果。不能让无辜的孩子成为政府行政行为的牺牲品。”  (记者 蒋伟 特约记者 马照云)