● 独立学院的制度设计可以理解为，用民间资本的增量资产，激活公立高等教育资源的存量资产，从而使这两种资本同时获得巨大发展。但它同样容易导致定位不准、产权不明。

    ● 现在看来，独立学院发展可能有三种出路：真正独立变成纯民办大学、民间资本退出成为公立大学一个新的二级学院，或者成为一个产权明晰的股份制大学。

    公立大学一股独大、民办大学一股独小，独立学院普遍产权混乱。中国高等教育三种制度设计方案各有利弊。

    中国现有三类大学，公立大学、民办大学和独立学院。公立大学的定位与股权特征是：政府导向、一股独大；民办大学的定位与股权特征是：市场导向、一股独小；独立学院的定位与股权特征是：定性不明、股权混乱。

    公立大学产权“一股独大”导致资源丰富、政策优越的公立大学效益低下、活力不够、衙门化及大学校（院）长行政化倾向严重。政府实际履行着国有资产所有者和社会经济管理者的双重职能；而由于国家对民办高等教育缺乏开放的教育资本市场及规范的教育产权组织制度，使民办大学的裂变式规模成长难上加难，核心竞争能力构建受挫，民办大学的“一股独小”，难以继续发展。

    目前的独立学院政策，产生于高等教育扩张和社会的客观需求。但导致独立学院从一无所有到一步登天的，正是其头上戴着的“红帽子”，即独立学院混合股权的制度设计。事实证明，独立学院是目前情况下整合社会资源的有效方式。这样的制度设计，可以用民间资本的增量资产，激活公立高等教育资源的存量资产，从而使民间资本和国有资本同时获得巨大发展。但是，这样的制度设计，如果处理不当，同样容易使独立学院在产权不清、缺乏监督的机制下变成公办大学或者投资方的“圈钱机器”。

    有的独立学院由母校控制，成为事实上传统公立大学的小翻版；有的独立学院由投资方控制，变成圈钱机器；只有部分独立学院因采用多边治理模式，相互监督、产权明晰，既满足了市场需要又很好地遵循了教育规律。

    我们把独立学院分成三类：翻牌的独立学院、卖牌的独立学院和创牌的独立学院。分类的基本根据是产权形式，公立大学与自己所属公有产权合作，实质上只有一个办学主体的、产权全部公有的独立学院，称之为翻牌的独立学院；独立学院中只有一个办学主体，公立大学没有产权，只收20%—40%学费的公立高校举办的独立学院，称之为卖牌的独立学院；有两个以上主体，有公有、民有两种以上的产权结构的，称为创牌的独立学院。

    翻牌的独立学院，本质上是变相地搞收费“双轨制”。其实质是“低质高价”。政府已经把纳税人的钱办了公立大学，还要纳税人再重复交钱，既收税、又收费，这实际上造成新的不公平。翻牌的独立学院是走回头路且毁坏政府的形象，是要坚决制止的。

    这部分独立学院基本上以母校的教育资源和无形资产为办学依托，一般自己没有资金、校舍，主要依靠母校的教育教学设施和高收费发展起来。这类独立学院多数不设董事会，即使设有董事会也不过是摆设，独立学院的一切重大决策依然是母校党委决策，学费基本也由其控制。这部分独立学院实际上依然由母校控制。

    由于这类独立学院充分享受母校的教育教学资源，母校对独立学院拥有绝对的权威和控制，所以这种治理结构具有交易及管理成本低、但决策效率极低，不过是传统公立大学的小翻版。这种独立学院严格上不存在真正的治理结构。

    卖牌的独立学院是公立大学用“牌子”换“票子”，而投资方是拿学生交的“票子”换“牌子”。结果引发独立学院或投资方对学生不负责任的短期行为和恶性行为。独立学院往往在没有预算之前先交学费的20%—40%给举办方，根本没有考虑到学生的利益、教师的利益和学院的利益。卖牌的独立学院实质是借公立大学的无形资产为私营公司牟取利益，是国有资产的变相流失。

    随着大量的营利性资本投入到独立学院形成了以物质资本投入为主的“企业投资，产业运作”模式转变。投资者凭借对独立学院的投资获取对学校的控制权，形成独立学院的投资方单方的控制模式，即投资方控制董事会，独立学院院长由校方推荐、董事会聘任，实行董事会领导下的校长负责制，实际上独立学院院长权限仅仅限于日常教学管理，相当学院教务处长。

    规范的法人治理制度有利于投资方对未来抱有明确的预期，能够吸引具有一定资产规模的社会团体和个人以及境外资本投资教育，有利于解决独立学院的资金困境。同时注重投入产出核算，管理效率比较高。但是，由于投资方直接影响学校法人治理结构，直接影响学校的定位、社会责任和发展战略，导致独立学院的利益就是投资方的利益，独立学院的发展已经导致公司化倾向，背离教育规律。

    只有多元的制度设计才能使产权明晰、权利制衡，使各主体通过相互合作、相互监督、相互约束对办学收益进行最合理的分配同时对办学规律达到最高程度的满足。

    从产权经济学角度分析，独立学院的产权主体应该是多元的，至少有包括公立大学在内的两个以上主体。独立学院的狭义所有权、办学权、收益权分源于不同主体，各主体间围绕共同的办学目标存在相互合作以及相互的监督和约束。

    创牌的独立学院应成为一个产权明晰的股份制大学。

    从教育的本质来看，对高等教育尤其是高等学历教育产品的提供，理想的模式应该是非营利组织模式。笔者认为独立学院的治理模式应该是以满足社会公益目的的“共同治理”模式。这种治理结构能够吸收社会贤达和具有法律规定资质的教育工作者以及与学校具有直接利益相关者进入董事会、监事会。捐资者会从资本的角度考虑学校的发展和运转，学校校长会从学校教育教学的角度去考虑学校的发展，社会贤达则相当于企业中的独立董事，是社会利益的代表者。这样的决策机构首先从人员构成上，通过不同利益的交锋为学校教育目标的实现和资源使用效率的提高，经济利益的获得提供组织上的保证。

    共同治理模式核心就是通过学校章程等制度安排来确保各个利益主体具有平等参与学校管理决策的机会，同时又依靠相互监督的机制来制衡各利益主体的行为，适当的投票机制和利益约束机制则用来稳定合作的基础，并达到利益主体行为统一满足社会公共利益需要这一共同目标之上。共同治理结构模式包括董事会和监事会两个并行的机制，董事会中的共同治理机制确保利益主体有平等的机会参与学校重大决策，监事会中的共同治理机制则是确保各个产权主体平等地享有监督权，从而实现相互制衡。

    设计独立学院合理的治理结构时应遵循几条基本原则：独立学院是大学而不是公司，必须体现公益性的价值观；独立学院是人力资本的载体，必须体现知识资本的力量；独立学院有民间资本的进入，必须体现资本的力量；独立学院是按民办机制创办的大学，必须利用市场的机制运营。提出独立学院的股权结构必须体现知识资本、货币资本与人力资本三种资本的力量。公立大学的校名、校誉、专业设置、师资队伍、管理经验如何转化成独立学院的股权等问题。我们认为，这部分无形资产应该转化成独立学院的投资资本并形成股权，但不应是公立大学的合理回报，而应转化成国家公共资本，或者社会资本，并由教育管理专家组成的社团进行管理。

    由于对于“合理回报”的幅度、投资人和办学人之间如何分配等问题未明确，现在民间资金对独立学院投入明显减少。独立学院的资产管理与财务管理依旧处于“灰箱”状态。我们认为，独立学院一定要产权明晰，使其股权优化、治理结构渐趋合理。这一过程，也是国家经济发展、政治体制改革和人们观念的转变到一定程度的结果。是国家法律、法规与独立学院相互博弈的结果。