建立高职院校生均拨款制度是国家提高高职教育保障水平的重要部署，对于整体提升高职院校人才培养质量、推动高职教育特色发展和高水平发展具有十分重要的意义。不久前，教育部通报了2016年各地高职生均拨款制度的建设情况;近日，《2017中国高等职业教育质量年度报告》又发布了各地公办高职院校年生均财政拨款水平区间分布情况。从通报内容和发布数据看，各地高职生均拨款制度推进步伐不一、水平高低不齐，实现预期目标还面临着四重挑战。

挑战一：省级政府统筹能力有待提高。从目前执行情况看，省级政府在高职生均拨款制度落实上的统筹作用尚需进一步加强。通报数据显示，全国32个省级区域都承接了建立生均拨款制度的任务，但部分省份主动性不够，省份之间推进进度不一，且已启动省份的生均拨款政策覆盖面窄，缺少对区域内地市政府建立完善高职生均拨款制度的统筹。今年的高职质量年报也显示，2016年超过60%的公办高职院校年生均财政拨款低于12000元，245所独立设置的民办高职院校中仅有146所院校享受财政拨款且大多数不到2000元，距离“2017年各地高职院校年生均财政拨款水平不低于12000元”的目标差距较大，亟待省级政府统筹发力。

挑战二：地市级政府(单位)投入乏力。目前，全国1359所高职院校有近三分之一为地市级政府(单位)举办，从各校发布的质量报告来看，2016年有超过200所地市级政府(单位)举办的公办高职院校年生均财政拨款水平低于12000元，其中40%院校的年生均财政拨款水平低于8000元。而地方普通高等本科学校早在2014年生均公共财政预算教育经费就已达到16850元，高职院校依旧是地市财政投入的薄弱环节。

挑战三：政策执行标准存在偏差。一方面，部分地方生均拨款标准起点较低，对后期的年生均财政拨款水平没有给出明确标准;另一方面，各地年生均财政拨款水平的计算口径存在差异。虽然教育部、财政部的相关文件已对“年生均财政拨款水平”进行了明确定义，但还是有个别地方在制定政策时仍根据本地财力投入情况解读生均标准的计算口径，这也就意味着相当一部分高职院校的年生均拨款其实并不达标。还有地方在出台的政策文本中对年生均财政拨款水平的计算口径定义不明，使年生均财政拨款水平计算模糊不清，为管理和评价带来了难度。

挑战四：激励导向作用还未有效发挥。2014年起，中央财政根据各地生均拨款制度的建立完善情况、事业改革发展绩效、经费投入努力程度和经费管理情况等因素给予高职教育综合奖补，由地方统筹用于全省高职院校的改革发展。这使地方政府手中不仅有了“标尺”，更有了“戒尺”，但目前一些地方政府还没将国家财政“以奖代补”政策的引导和激励作用有效发挥出来，有近三成省份对地市级政府(单位)生均拨款制度的落实赏罚不明，没有参照中央财政综合奖补的分配方式结合区域实际建立奖惩机制，而制定了奖补办法的省份大部分也还没有进一步制定具体实施的路线图和任务书，可操作性不强或难落地。

高职教育质量要提升，经费保障是关键。生均拨款制度的建立健全等不得、慢不得、更虚不得，各地要从整体提高现代职业教育办学水平和人才培养质量的高度用心、用力，才能真正将高职教育生均拨款制度落地、落细、落实。

一是牵好“牛鼻子”：加大统筹力度，强化政策刚性要求。要推动生均经费拨款制度取得实质性进展，作为统筹责任主体的省级政府首先要挑起大梁，通过生均拨款这个“牛鼻子”进行省级层面的通盘谋划。首先，要把握时间节点，加快制度的建立健全。根据相关文件精神和各省实际情况及时对现行生均拨款制度中不合理、不适用的内容进行改进，对高职生均拨款进行细化的阐述和推进，缩短制度的“滞后时间”。其次，要保证政策的全面覆盖。各省制定的高职生均拨款制度不能只针对省属公办高职院校，而要覆盖区域内所有独立设置的公办高职院校，有条件的省份应不断扩大政策的覆盖面，缩小区域间高职教育发展的不平衡和区域内高职院校发展的不平衡。再其次，要逐层落实，确保政令畅通、决策落地生根。省级政府要在制定适用于地市级政府(单位)政策的基础上，明确执行的时间表和任务书，并提出刚性的督办要求，使落实高职生均拨款制度成为各地市级政府(单位)的重要担当。

二是打好“组合拳”：加大投入力度，确保经费稳定增长。既要坚持政府投入的主渠道作用，优化财政支出结构，不断加大财政投入力度，也要充分发挥市场机制作用，积极引导社会资本投入，以多元投入的“组合拳”促进高职教育经费投入稳定增长。一方面，省级政府要尽可能减小生均拨款的“身份差”，通过以奖代补或参照当地生均拨款标准购买服务等方式对行业企业举办的高职院校予以支持，同时，举办高职院校的地市政府要彻底改变“坐、等、靠、要”的思维惯性，切实担负起主体责任，整合各级财政补贴、专项经费、生均经费拨款等多项资金，提高教育生均拨款中的高职教育的占比，改善本地区高职教育的保障水平。另一方面，建立省和地市合理分担的经费投入机制，省级层面可对区域内经济欠发达地市按人均GDP设置经费分担比例，各级政府也可以通过购买服务、混合所有制办学、发展引导基金、建立健全企业和个人对高职教育捐赠的税收优惠制度等分担方式调动起全社会办职业教育的积极性。

三是把好“标准尺”：加大对标力度，有效提升执行质量。落实高职生均拨款，对标是关键。只有不折不扣地执行“生均拨款水平12000元”这一国家标准，高职生均拨款的执行质量才能得到有效保证。首先，省级政府要严格按照国家标准制定具体目标，对区域内经济水平欠发达的地市应根据实际情况制订分阶段的达标计划，有能力的地方要在此基础上自我加压。其次，省级政府要挤干生均拨款水平的“水分”，严格按照“国标”的计算口径核定地方财政投入生均拨款，明确生均拨款的构成。再其次，要明确生均拨款合理增长路径和模式，要通过多指标参数设计兼具公平和绩效的精细化拨款办法，针对不同类型学校、不同专业进一步细分生均拨款标准和系数，实行分类支持，体现差异化拨款导向，使新的制度符合新情况、解决新问题。

四是用好“加减法”：加大奖惩力度，发挥激励导向作用。各地要尽快建立起能一把尺子量到底的奖惩机制，通过拨款标准奖补和改革绩效奖补发挥“四两拨千斤”的作用。一是科学制定奖补办法。参照中央奖补资金的分配方式并结合区域实际，形成覆盖全省份高职院校的综合奖补办法，同时，在管理上设好“红线”，严禁地市以其他名义截留、挪用专项奖补资金，并适度平衡由于隶属不同所导致的院校间的拨款差异，有条件的地方可在奖补中考虑安排一定比例的经费用于奖励民办高职院校、行企所属高职院校生均拨款的增加部分。二是做到赏罚分明。对落实情况较好的地区要在奖补中体现奖励，对落实不到位的地方政府要有逆向的激励手段，通过形式上的“减法”带来本质上的“加法”，同时，要全程问效，加快制定绩效评价方案，尤其是对投入不足、办学质量低的院校，要发挥招生指标等杠杆作用，通过对办学规模做“减法”来倒逼投入水平做“加法”，促进院校的绩效化发展。三是要兼顾落后。在政策设置中要适当向财政水平相对薄弱的地市倾斜，加大这些地区资金分配权重，防止出现“马太效应”。

(作者：杨剑静，单位：浙江省现代职业教育研究中心)